Giriş:
“Doğal Afetlerle Mücadele” hakkında konuları incelerken öncelikle tanımları ve sınırlamaları içinde yaşadığımız dönemin kaçınılmaz – belirleyici özelliklerine göre bir kez daha yapmamız gerekir. Dünyada meydana gelen doğa olayları, insanların yaşamını önemli ölçüde etkilediğinde doğal afet olarak nitelendirilir. Bir diğer deyişle, doğal afetler toplumun sosyo-ekonomik ve sosyo-kültürel faaliyetlerini önemli ölçüde aksatan, can ve mal kayıplarına neden olan doğa olayları olarak da tanımlanabilir.
Günümüzde sanayileşme, çarpık yapılaşma, doğanın tahrip edilmesi gibi plansız ve düşüncesiz insan aktiviteleri, bu tür afetlerin etkilerinin artmasına veya yenilerinin ortaya çıkmasına neden olabilmektedir. Bugün için dünyada doğal afet olarak nitelendirilen 31 farklı doğa olayı mevcuttur (Bryant – 1993). Doğal afetlerin çeşitleri ve önem sıraları coğrafi, meteorolojik, sosyo-kültürel ve sosyo-ekonomik faktörlere bağlı olarak ülkeden ülkeye değişmektedir. Bu bakış açısı ile irdelendiğinde Türkiye, Güney Avrupa ve Akdeniz ülkelerini etkileyen doğal afetlerin zararına daha açık bir konumdadır (De Paratesi – 1989). Bir adım daha özele indiğimizde Türkiye’de gözlenebilirliği ve etkileri bakımından ülkemizi etkileyen doğal afetler öncelikli olarak şunlardır; Deprem, Seller ve Taşkınlar, Orman Yangınları, Dolu Fırtınaları, Çığlar, Donlar, Ormansızlaşma, Kuraklık ve Heyelan. Bunlara ilave olarak bir de şu doğa olayları ülkemizi etkilemektedir; Açık Hava Türbülansı, Asit Yağışları, Buzlanma, Deniz ve Göl Su Seviyesi Değişimleri, Fırtına, Hava Kirliliği, Çölleşme, Sıcak Hava Dalgaları, Sis ve Düşük Görüş Mesafesi, Tornado ve Su Hortumu, Yağmur ve Rüzgar Erozyonu ve Yıldırım Çarpması.
Türkiye’de doğal afetler, gelişmiş ülkelere nazaran çok daha fazla can ve mal kayıplarına neden olmaktadır ve henüz bu duruma yapıcı ve kalıcı bir çözüm tam olarak getirilememiştir. Bu üzücü gerçeğin ışığında doğa kaynaklı afetlerle ilgili çalışmalar yapılırken, doğal afetlerin asıl dikkate alınması gereken tarafının olayın kendisi değil de, doğurduğu sonuç olması ve teknolojik ve insan kaynaklı afetlerin de benzer etkileri olması ve benzer hazırlık, önlem ve çözüm yöntemleri gerektirmesi açısından kavramı “Afet” olarak ele almak ve hepsini birlikte değerlendirmek daha verimli ve doğru olacaktır.
Bu açıklamadan sonra doğru yaklaşım, çağdaş ülkelerde olduğu gibi afet kavramını Acil Durum Yönetimi penceresinden irdelemek olacaktır.
Acil Durum Yönetimi’nin kavramsal çerçevesi
Günümüzde doğal, teknolojik ya da insan kaynaklı afetler sonucunda ortaya çıkabilecek zararların, insan hayatı, mal-mülk ve çevre açısından çok büyük boyutlarda olabileceği daha iyi anlaşılmıştır. Yaşanan maddi ve manevi kayıplar, her toplumun bir eylem planına sahip olması ve afetler karşısında zarar azaltma çalışmalarına önem vermesini gerektirmektedir. Bu nedenle afetlere yönelik çalışmaların tekrar gözden geçirilmesi ve bunun .Acil Durum Yönetimi kavramı açısından ele alınması kaçınılmaz olmuştur. Acil durum yönetimi her türlü tehlikeye karşı hazırlıklı olma, zarar azaltma, müdahale etme ve iyileştirme amacıyla mevcut kaynakları organize eden analiz, planlama, karar alma ve değerlendirme süreçlerini kapsamaktadır. Tehlikeler doğal, teknolojik ve insan kaynaklı olabilir ve her tür tehlikeye karşı ortaya çıkabilecek riskler analiz edilerek, acil durum yönetiminin amaçları çerçevesinde ele alınmalıdır.
Acil durum yönetiminin amaçları;
• Hayat kurtarmak,
• Yaralanmaları önlemek,
• Mal-Mülk ve çevreyi korumaktır.
Bu üç başlık altında toplanan amaçların, sadece afet sırasında ya da sonrasında yapılacak müdahaleyle sınırlı kalmayacağı görülmüştür. Afetler olmadan gerekli hazırlıkların ve önlemlerin alınmasının, en az afet sırasındaki etkin müdahale kadar önemli olduğu, hatta bunların bir bütünün parçaları olduğu ortadadır. Ülkemizde ve diğer ülkelerde yaşanan deneyimlere bağlı olarak acil durum yönetimi, değişmekte ve kapsamı gelişmektedir. Acil durum yönetimi dört evreden oluşur. Ancak bu dört evre bazen çakışabilir, bazen de aynı anda yürütülmesi gerekebilir. Bu özellik, evreler arasındaki kesin ayrımı zorlaştırabilir ancak kavram olarak bu dört evrenin kullanılması yararlıdır.
Acil Durum Yönetimi Evreleri;
• Hazırlıklı Olma: Planlama, eğitim ve uygulamalarla herhangi bir tehlikeye karşı hazırlıklı olma, zararları azaltma, müdahale etme ve normal hayata dönmeyi sağlamada iyileştirme için etkin bir acil durum yönetimi çalışmasıdır.
• Zarar Azaltma: Çeşitli tehlikeler ve onların etkileri sonucu oluşacak can ve mal kaybından kaynaklanacak zararları uzun dönemde azaltmak veya ortadan kaldırmak için yapılan ve sürekliliği olan çalışmalardır.
• Müdahale: Can ve mal korumak/kurtarmak için acil durum personeli, donanımı ve kaynaklarını kullanarak afetzedeleri tahliye etmek, ihtiyacı olanlara, yiyecek, içecek, barınak ve tıbbi bakım sağlamak, kritik kamu hizmetlerinin çalışmasını sağlamak için acil durum eylemlerinin yürütülmesidir.
• İyileştirme: Toplum ve bireylerin, işyerlerinin ve devlet kurumlarının kendi kendilerine çalışabilmeleri, normal yaşama dönmeleri ve gelecekte olası tehlikelere karşı korunmalarını sağlayacak şekilde yeniden yapılandırılmasıdır. Acil durum yönetiminin dört evresi bir bütünlük içerisinde ele alınmalı, afet öncesi, sırası ve sonrasında etkin bir şekilde uygulanmalıdır. Bu dört evre, doğrusal olarak ilişkili değil, döngüsel bir ilişki yapısı göstermektedir. Afet olmadan hazırlıklı olma ve zarar azaltma etkin bir şekilde uygulanmalı, afet sırasında müdahale ve sonrasında iyileştirme yapılmalıdır. Elde edilen tecrübelere dayanarak, iyileştirmeden sonra, başa dönülerek hazırlıklı olma ve zarar azaltma evrelerine geçilmelidir. Bu kavramsal yaklaşım, ulusal düzeyden en küçük idari birime kadar geçerliliğini korur. Acil durum yönetimi .yaşayan. bir yönetimdir, sürekli yenilenmeli, revize edilerek değiştirilmelidir. Dört evrenin başarıyla ve etkin uygulanması, yapılacak organizasyonun olası afetler göz önünde bulundurularak ve sorumluluğun paylaşılmasıyla gerçekleşir. Yapılan organizasyonların modüler bir yapı içermesi, ilgili birimlerin her dört evre içerisinde kolayca entegre olabilmesini sağlar. Organizasyon içerisinde uzmanlık alanları doğrultusunda sorumluluk paylaşımı, etkili bir iletişimin birimler arasında olmasıyla, afetin kontrol altında tutulmasını sağlar. Acil durum yönetiminde dört evrenin entegrasyonu kamu, özel sektör ve gönüllü kuruluşların en üst düzeyde koordineli bir şekilde çalışmasıyla gerçekleşir.
Mevzuattaki temel sorunlar ve öneriler
Genel Değerlendirme;
Ülkemizdeki mevzuat, acil durum yönetimi konusunda alınacak önlemlerde daha çok afet sonrası çabalara ağırlık vermektedir. Bunun yanında, farklı afetlerle ilgili olarak farklı bakanlık ve kurum ve kuruluşların sorumlu tutulması da bir diğer önemli konu olarak ortaya çıkmaktadır. Farklı sektörlere ve uygulamalara bağlı ortaya çıkabilecek afetler yanında doğal afetlerin de çok çeşitli olması, doğal olarak pek çok farklı kurum ya da teşkilatı konu içine dahil etmektedir. Ancak bu noktada önem kazanan konu; acil durumlar öncesinde yapılması gereken çalışmaların ve planlama faaliyetlerinin en azından tek bir kurum çerçevesi içinde koordine edilerek toplanması söz konusu olabilmelidir.
Bu amaçla ülkemizde yasalarla kurulmuş ve koordinasyon görevi verilmiş birden fazla kuruluşun olması da yetki ve sorumluluklarda karmaşa yaratabilmektedir. Bu nedenle öncelikle acil durum yönetiminde koordinasyonun sağlanabileceği bir yapılanmaya gereksinim duyulmaktadır. Bu kurum, farklı bakanlıklara ve diğer kurum ve kuruluşlara bağlı görev ve sorumlulukları koordine edebilecek şekilde yönetim hiyerarşisinde uygun konumda olmalıdır.
Acil durum yönetimi yapısı, merkezi hükümetten yerel yönetime kadar inen hiyerarşik bir yapıda olmalıdır. Bu yapıdaki yetki-sorumluluk ilişkileri afet planlarında yer almalıdır. Özel uzmanlık gerektiren müdahaleler (kimyasal madde sızıntısı vb.) dışında ilk müdahale yerel kurtarma hizmetleri (itfaiye, sağlık hizmetleri, arama-kurtarma birlikleri vb.) tarafından yapılmalıdır. Afetin etkisi büyüdükçe, destek birimleri dolayısıyla organizasyon yapısı büyümekte ve komuta ve kontrol merkezi hükümete kadar en üst seviyeye ulaşabilecek şekilde tasarlanmalıdır. Bütün çağdaş ülkelerde acil durum yönetimi yapılarının ortak özelliği, afet öncesi ve sonrası sürekliliği sağlamak üzere kurulan ve tam-zamanlı görev yapan bir koordinasyon kuruluşunun varlığıdır. Hemen hemen her ülkede bir ulusal acil durum yönetimi planı bulunmaktadır. Genel çerçeve niteliği taşıyan bu plan, bölgeye ve afetin özelliklerine göre yerel planların geliştirilmesine katkı sağlayacak esnekliğe sahip bir nitelik göstermektedir. Bazı ülkeler ulusal afet planının yanısıra afet yönetim standartları da geliştirmiştir. Büyük ölçekli kaza riskleri (örneğin nükleer radyasyon sızıntısı) afet planlarında ayrı bir ek olarak yer almış ve alınacak önlem ve müdahale teknikleri, uzman müdahale birimleri ayrıca belirtilmiş, gerekli yasa ve yönetmelikler ayrıca çıkartılmıştır. Afet planlarının bir diğer ortak özelliği karşılıklı işbirliği anlaşmalarını da içermeleridir. Ayrıca, yerel afet planlarının merkezi hükümet veya onun yetkili kıldığı bir kuruluş tarafından onaylanması gerekliliği de ortak özellikler arasında yer almaktadır.
Planlama;
Çağdaş acil durum yönetimi yapılarındaki en temel özellik; ulusal düzeydeki acil durum yönetimi planının genel hükümleri kapsar nitelikte olması yanında, uygulamaya dönük yerel acil durum yönetimi planlarının ise bizzat yerel yöneticiler, sivil toplum kuruluşları ve halkın katılımıyla oluşturulmasıdır.
• yapının sürekli güncellenmesi
• tüm aşamalarda eşgüdümlü, otonom yapılanma ve planlama
• geliştirilmeye açık olma
• acil durumla mücadelede kesintisiz, sürekli hizmet verme temel unsurlardır.
Sürekli güncelleme imkanı ile, modele canlı bir yapı kazandırılmalıdır. Statik ve durağan bir yapı yerine kendini yenileyebilen, çevresel koşullar ve teknolojik değişikliklere göre ortaya çıkan yeni risklere eklerindeki detay değişiklikleri ile ayak uydurabilen bir yapılanmaya olanak verilmelidir. Planlama ve operasyon gibi acil durum yönetiminin en temel fonksiyonlarında, aşırı hiyerarşik yapılanmaların bulunmasının sorunlar yaratabileceği yapılan incelemeler sonucunda ortaya çıkmıştır. Bu sorunların aşılmasındaki ortak eğilim, yetki kullanımının mümkün olduğu kadar yerelleşmesi, buna karşın karşılaşılan acil durumun etkilerinin büyümesi ve yaygınlaşmasına paralel olarak yönetim yapısındaki hiyerarşinin üst düzeylerine aşamalı olarak baş vurulması, ortak özellik olarak değerlendirilebilir. Bu nedenle ülkesel düzeyde acil durum planlamasında, genel çerçeveleri çizen, yetki, rol ve ana fonksiyonları tanımlayan genel nitelikli bir planlama anlayışı uygun bulunmaktadır. Bu detaylandırılmamış, basit, kolay anlaşılabilir ve kolaylıkla uygulanabilir ana plan ilkelerine bağlı kalınarak, mülki idare ve yerel yönetimin tüm birimleri ile birlikte bölgesel, özgün, yerel planların yapılmasının sağlanması verimliliği arttıracak önemli bir unsur olarak görülmektedir.
Acil durumlara müdahale;
Acil Durumlara müdahale konusunda kaynakların verimli kullanılması açısından üçlü bir işbirliği ve planlama Türkiye açısından faydalı olacaktır.
• Uzman Ekipler
Hükümete bağlı her kuruluş afet anında hizmet – destek fonksiyonları ile katkıda bulunmalı, ancak uzmanlık gerektiren müdahaleler için ayrı özel eğitimli ekipler de oluşturulmalıdır. Bu ekipler olay yerine hızla ulaşabilecek ve mevcut ekiplerle koordineli bir şekilde çalışabilecek şekilde donatılmalı ve eğitilmelidirler.
• Silahlı Kuvvetler
Organize yapısı, gelişmiş ekipman ve insan gücüne sahip olması nedeniyle Silahlı Kuvvetler, afetlerle mücadele konusunda mutlaka etkin olarak yer almalıdır. Silahlı kuvvetler genelde reserve birlik olarak düşünülmeli, ancak sivillerin müdahalede yetersiz kaldığı büyük ölçekli afetlerde, uzmanlık gerektiren afetlerde ve ulusal güvenliği tehdit eden olaylarda devreye girmek üzere ulusal afet planlarında yer almalıdır.
• Gönüllüler
Türkiye’de özellikle 1999 Marmara Depremi sonrasında büyük gelişme gösteren gönüllülere acil durum yönetiminin tüm evrelerinde yer verilmeli ve AB ülkelerinde olduğu gibi sivil savunmanın ayrılmaz bir parçası olarak değerlendirilmelidir. Gönüllülerin eğitimi, tam zamanlı acil durum yönetimi personelinden ayrı tutulmamalı, böylece aynı eğitimi almış, aynı terminolojiyi kullanan, gönüllü ve profesyonel ekipler daha etkin bir müdahale yapılması kolaylaştırır. Ülkemizdeki askerlik hizmeti uygulamasına kolay uyum sağlayabilecek bir model olarak acil durum yönetimi ve sivil savunma eğitimi, askerlik görevinin bir parçası olarak sayılmalıdır.
Acil Durum Yönetimi eğitimi;
Çağdaş ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de acil durum yönetimi eğitiminin özel enstitü, akademi ve okullar tarafından yürütülmelidir. Eğitimler bir defaya mahsus olarak görülmemeli ve belli süreler içinde tekrarlanarak, katılımcıların yeni teknolojik gelişmelerden haberdar olmaları sağlanmalıdır. Gönüllü ve profesyonel gruplar aynı kuruluş tarafından eğitilmeli, eğitimi üstlenen kuruluş ayrıca halkı bilinçlendirme eğitimleri de düzenlemeli, bu amaçla tüm yaygın iletişim araçlarının kullanmalıdır. Özel uzmanlık gerektiren konularda (nükleer sızıntı, kimyasal maddeler vb.) ilgili enstitü ve kuruluşlar kendi elemanlarıyla birlikte acil durum müdahale ekiplerinde yer alacak kişileri de eğitmelidirler.
Genel Değerlendirme;
Her ülke kendi özgün risk yapısı ve bu risklere bağlı olarak kendi ulusal ya da federal devlet yapısına göre acil durum yapılanmasını oluşturmuş ve/veya oluşturma sürecini yaşamaktadır. Olgunlaşmış yapılarda da, geliştirilme aşamasındaki yapılarda da ortak özellikler arasında en belirgin nitelik, acil durum yönetimi modellerinin “dinamik” yapısal özelliği olarak özetlenebilir.
Etkin bir acil durum yönetimi, ancak basit bir organizasyon yapısı ile gerçekleştirilebilir. Bu yapı normal hallerdeki yapı ile uyumlu olmalı, organizasyon yapısı, kullanılacak kaynaklar, katılımcı kuruluşlar, acil durum türüne göre müdahale şekli önceden hazırlanacak acil durum yönetim planlarında yer almalıdır. Normal hallerde toplum güvenliğini sağlayan kurumlar, acil durum yönetiminde mutlaka aktif rol üstlenmelidirler. Bu kapsamda yerel yönetimlere daha fazla yetki verilmeli fakat yapı, afet genişledikçe merkezi yönetimin katılımını da kolaylaştırıcı bir şekilde tasarlanmalıdır. Acil durum yönetimi ve afete müdahale ile ilgili uzman enstitüler kurulmalı ve buralarda hem profesyonel hem de gönüllü kişiler eğitilmelidir. Toplumun afete karşı dirençli hale getirilmesi de bu uzman enstitülerin görevi olmalıdır. Hiyerarşik yapısıyla ve bilgi birikimiyle acil durum yönetiminin vazgeçilmez parçası olan silahlı kuvvetlerin kaynaklarından da mutlaka yararlanılmalıdır.
Sonuç;
Ortak oluşturulmuş hedefler doğrultusunda değişken durumlara ve risklere göre güncellenebilen kolay anlaşılabilir ve uygulanabilir, kamu kurum ve kuruluşları ile halkın tüm kesimleri tarafından büyük ölçüde benimsenmiş, yöresel detay planların genel planlarla entegre olarak yapılması ile gerçekleştirilmiş planları sahiplenen, mülki otorite ile tam olarak entegre olmuş, bağımsız olan mali olanaklara sahip bir acil durum yönetimi kurumu ile denetlenen bir “model”in çağdaş bir Acil Durum Yönetiminin gereği olduğu ortaya çıkmıştır.
Kuşkusuz ülkemizde de acil durum yönetimi modeli ve planları vardır. Ancak bu planlarda yer alan kurum ve kuruluşların, görev, yetki ve sorumluluk alanlarında çakışmalar, tekrarlar, koordinasyon eksikliği ya da birbirlerinin işlevlerini desteklemede aksamaların bulunması, sistemin genel işleyişinde eleştirilere neden olmaktadır. Gerek yerel yönetimlerin çeşitli kademelerindeki yöneticilerle yapılan görüşmelerde, gerekse mülki idare amirlerinin ulusal acil durum yönetimi modeline ilişkin eleştirilerinde, bu durum sıkça rastlanan bir şikayet olarak saptanmıştır. Kurumların büyük bir bölümünün farklı birkaç bakanlık çatısı altında afetle ilgili faaliyetlerini yaptıkları, afet dışı durumlarda kendi iç işleyişleri ve hiyerarşileri kapsamında bu işlemleri yürüttükleri, ancak afet ile karşılaşıldığında birlikte davranmak zorunda kaldıkları durumlarda, bağımsız yürütülmüş çalışmalar nedeniyle koordinasyon eksiklikleri ile karşı karşıya kaldıkları tespit edilmiştir. Bu kurumların genellikle yetki, ilgi, sorumluluk, alanları ve bölgelerine ilişkin belirsizlikler olduğu anlaşılmış, sadece afet anını ve takip eden kısa süreci hedefleyen ortak eylem birlikteliklerinde bile pek çok aksaklıklar olduğu görülmüştür.
Bu nedenle, afetlere hazırlık ve afet sonrasındaki etkileri hafifletmeye yönelik, her türlü çabayı denetleyen, bunların koordinasyonunu sağlayan, farklı bakanlıklar arasında ilişki kuran, farklı kurumlar altındaki bölümleri de ortak bir kurumsal çatı altında toplayabilen, mülki idare ile entegre olmuş, mali – idari yetki ve kaynak kullanım insiyatifine sahip olan bir kuruma ihtiyaç olduğu görülmektedir. Afetlerle mücadelede evrensel kabul gören dört evreli acil durum yönetiminin, ülkemizde farklı bakanlıklar altında örgütlenmiş farklı teşkilat ve kurum ile kuruluşların envanterinin çıkarılmasının ve ardından her biri için birbirleriyle olan ilişki matrislerinin oluşturulmasının, analiz safhasında ve sistemin genel değerlendirmesinin yapılmasında faydalı olacağı saptanmıştır.
Bu çalışma temel olarak İçişleri Bakanlığı Strateji Merkezi ve İstanbul Teknik Üniversitesi Afet Yönetim Merkezi tarafından Temmuz 2002’de yayınlanan ULUSAL ACİL DURUM YÖNETİMİ MODELİ GELİŞTİRİLMESİ PROJESİ nihai raporundan hazırlanmıştır. Daha detaylı bilgi için bu kaynağa başvurulabilir.
